吴敬琏谈产业政策争论：过多关注现象 太片面

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著名经济学家，国务院发展研究中心研究员吴敬琏

　　新浪财经讯 “第三届大梅沙中国创新论坛”于2016年11月4日-5日在深圳举行，著名经济学家，国务院发展研究中心研究员吴敬琏发表视频演讲称，对于产业政策，官产学各界的缺点在于更多关注现象层面问题，而非放在研究这些现象背后的本质性的问题。“导致我们对于事情的本质认识得不够，所以提出的应对的具体的方法、政策，就显得比较片面。”

　　其指出，我们在接受日本经验的时候，缺乏批判性，缺乏理论的高度，所以后来就在我们的实际工作中出现了一定的偏差。

　　他表示，经济学家要研究基本问题，才能够提出有效的建议。只有经过自由而切实的讨论，才能形成正确的认识、形成正确的意见、形成正确的方针和政策。中国的经济面临着一个重要问题，就是缺乏思想市场，这是中国经济诸多弊端和险象丛生的根源。

　　以下为演讲实录

　　吴敬琏：非常感谢张思平理事长对我的盛情邀请，因为有其他的安排我不能够亲身来参加这次盛会，所以我想在这个机会我讲几句话，表示我对于我们这个论坛的期许和希望。

　　上个月我在参加北方的一个论坛，就是“野三坡中国经济论坛”的时候，我说了三句话来表达我对于“野三坡中国经济论坛”的希望，我想这三句话也可以用来赠送给我们大梅沙的创新论坛。

　　这三句话就是：开拓思想市场，研究基本问题，探索中国长期发展的路径。

　　为什么我要说这三句话，我是有感于我们的官产学各界的有识之士，对我们国家的改革和发展这些年来做了很多的贡献，但是也存在一个很明显的缺点，就是我们比较多地关注了那些现象层面的问题，而没有能够把我们更多的注意力放在研究这些现象背后的本质性的、规律性的问题，这是基本问题。

　　这样一来，我们讨论的结果，我们对国家发展的贡献就比较局限于就事论事的一些对策性的建议，这些建议缺乏更加深厚的、扎实的、科学的基础，因此他的准确性和有效性都会受到影响。而且对于我们的研究工作来说，常常是浅尝则止，当出现了新的现象，虽然本质没有变，因为对于事情的本质认识得不够，所以提出的应对的具体的方法、政策，他就显得比较片面，显得不深入。而且现象常常会有所改变，但本质没有变，于是我们又以为他是一个新的事情，然后又想出一些新的办法来对应。

　　这就出现一种转圈的现象，就是从同一个本质表现出来的现象上的有所差别，那么就我们就以为用到了另外一套办法去对付这个新出现的现象，就出现这么一种每次一个新的现象发生以后，都是从零点开始，找出了一些对应的方法，这样我们的研究就不能够像做接力赛一样，对认识步步深入，方法步步提高。

　　我在“野三坡中国经济论坛”的时候举了一个例子，就是增长方式的粗放需要转型的问题，兜了很多圈子，但是进步就显得不足。我今天想再举另外一个例子，就是最近讨论得很热烈的产业政策问题。现在都在讨论产业政策有效还是无效，其实这个问题是已经讨论了二十几年了，问题就是这个讨论没有逐步地深入，常常出现了在表面层次上打转这样一种不好的情况，这就降低了我们研究工作和探索我们中国持续发展道路、工作的有效性。

　　在八十年代初期，产业政策问题在相当多的国家都好像是一个新的问题，中国是从日本引进产业政策的，日本在七十年代就开始执行一套产业政策。在二战后的初期，和六十年代的高速增长时期，应该说这个产业政策表现出很多积极的作用。

　　所以到了八十年代，在石油危机以后，很多西方国家也对日本的产业政策非常地关心，一部分人认为日本能够高速发展，主要的原因就是通产省的政府机构执行了非常成功的产业政策。

　　中国提出这个问题是1987年的3月，我所在的国务院发展研究中心的一些研究人员写了一个报告，叫做“我国产业政策的初步研究”，建议中国采取类似于日本在二战后初期和高速增长时期，就是从1946年到1970年这个期间采取的产业政策。这套产业政策的特点就是协调地运用各种政策，包括价格政策、外汇政策、财政政策、税收政策、外贸政策等等，综合地利用这一些调控手段，来对一部分产业的生产、投资、研发、企业组织，采取促进的办法。而对于另外一些产业类似的活动进行抑制，以便建立起能够实现资源优化配置的产业结构，增强企业的竞争力。

　　国务院和当时主要领导人很快做了批示，完全赞同研究中心的这个建议，而且把这个文件批发给了国家体改委、国家计委和当时正在准备十三次代表待会的十三次代表大会文件起草组。从那个时候开始，引进产业政策不但是一个热门讨论的话题，而且是中央的宏观经济部门要加以落实的一个很重要的课题，而且这个课题显然是十三次代表大会所提出的“社会主义商品经济的运行机制要国家调节市场，市场引导企业”这么一个总口号的具体的实施办法一个很重要的组成部分。

　　当时我们没有注意的是，日本在战后初期和后来，在高速增长时期所采取的这个类型的产业政策，很早在七十年代开始在日本国内就进行了反思，特别是到了八十年代初期，在八十年代初期东京大学的小宫隆太郎教授为首的一批经济学家组织起来了，就要对日本的产业政策，他的理论基础，他的制订和实施过程中所取得的成绩和缺点进行全面的总结。他们经过两年多的工作，出版了一份他们的研究报告，这份报告在1984年发行。

　　这份报告就改变了过去宣传日本产业政策的著作中，着重从政治上和从历史的事实上进行宣传这样一种特点，而是站在一个很高的现代经济学理论的高度，去对产业政策的理论基础、实际内容、执行后果，进行全面的回顾和检讨，得出了一个非常重要的结论。

　　所以这就像后来法籍的美国经济学家菲利普阿吉翁所说的，在二十世纪，就是第二次世界大战后，一些发展中国家实施了旨在促进优质产业发展的产业政策，或者旨在保护当地传统产业免受发达国家竞争威胁的产业政策。

　　然而进入八十年代上述类型的产业政策已然声名狼藉，其原因就在于这种产业政策阻碍了进程，允许政府可以随意挑选赢家，甚至挑选输家，从而加大了政府被庞大的利益集团所俘获的风险。他的判断是，到了八十年代日本战后初期和高速增长时期所运用的那种类型的产业政策，已经是声名狼藉了。小宫隆太郎他们这本书，就是全面地总结了日本在这段时期的产业政策的经验和教训。从现代经济学的高度，对于这种类型的产业政策进行了批评。

　　我们当时，像我们发展研究中心的许多人跟日本经济学家都有定期的每年一次的学术交流和政策交流，我们有两种观点，一种是支持日本初期的这种产业政策和一种反对这种产业政策的经济学家，都有很密切地交往。我们发展研究中心的主任，他在1985年听说小宫隆太郎这本书以后，觉得很有意义，所以就跟小宫商定以后，请社科院日本所的人把它翻译出来了，在1988年出版发行了。

　　可是除了少数研究人员，并没有对小宫这本书做深入地研究，即使读过这本书，似乎也没有能够真正地领会他说的那样一些道理和做的一些具体分析。我们更多地接受的是日本像通产省官员，或者是我们的另外一些朋友，就是支持日本当时这种产业政策的朋友他们的解释。他们的解释主要的没有做理论上的阐明，比如说对有些口号，比如说“要防止过度竞争”这种口号，到底经济学的意义是什么，什么叫“过度竞争”？为什么要抑制过度竞争？都没有说明，只是对他们具体的做法做了一些介绍。

　　所以应该说我们在接受日本经验的时候，缺乏批判性，缺乏理论的高度，所以后来就在我们的实际工作中出现了一定的偏差。以至到了二十世纪末期，中国政府在运用产业政策上就加大了力度，到了二十一世纪初期，在经济过热的情况之下，出现了一些过剩产能的情况下，又用行政的办法去矫正这个结构的扭曲，于是逐渐形成了一套叫做“有保有压，有扶有促”或者是“有扶有控”的一套，用各种行政手段、各种调控手段去调整产业结构这样一些系统的做法，甚至定期地颁布产业目录，把产业分成三类，是扶持的还是要压抑的。

　　而在国际论坛上，或者在世界的经济舞台上，这个产业政策已经做了很多新的发展，在小宫隆太郎他们编的那本书里面就可以看到，他们认为产业政策是需要的，在什么情况下需要呢？主要就是在出现了市场失灵的时候，用产业政策来弥补市场失灵。至于小宫那书的翻译就做了分析，通产省和其他的日本政府机关，在执行那种类型的产业政策的时候，常常就越出了他使用的范围。

　　比如说“要实现产业结构的高度化”，什么叫做“产业结构的高度化”？它的评价标准是什么，小宫就说这个实际上这种标准是从经济理论上说是很模糊的，他往往就是舆论和政府机构所希望见到的产业结构，就认为是一个好的产业结构，然后用价格、财政、金融、外贸、外汇等等的调控手段，去保证建立起这么一个结构来。他的结果有两种可能，一种情况就是受到市场的抵制，没有能够实现。另外一种情况，是建立了这样的结构，但是成本巨大，损失很大。而日本真正发展起来的那些产业。有大量的数据证明，正好不是通产省和其他的机构所要求建立的、所要求发展的这样一些产业，而是市场的竞争和企业家追求所推动的形成的一些产业。

　　所以在八十年代以后，在日本，包括日本在内，很多有人继续坚持这个战后初期和高速增长时期那种类型的产业政策，有人把这种类型的产业政策叫做选择性的产业政策。从世界论坛上和日本本国来说，从小宫他们那本书着重说的，好的产业政策是要正确地判断产业失灵，而且采取正确的方法去抑制产业失灵。当然这里还有一个如何权衡市场失灵和政府失灵之间的利弊，并不是说，只要有市场失灵就要有政府干预，因为政府干预有政府干预失灵，这个时候他就要做出权衡，或者采取一种综合二者的办法来解决这个问题。

　　后来的研究比小宫他们着重提出的“弥补市场失灵”更进了一步，就是怎么能够通过政府的产业政策来强化竞争。就是能够强化竞争，能够防止垄断对经济发展损害的产业政策，这是一个好的产业政策重要的内容。

　　所以说这方面应该说这些年来有很多很重要的成果，比如说2014年的诺贝尔经济学奖给了法国经济学家让·梯若尔，梯若尔是开创了产业组织学，产业组织学第一个重要的内容就是用公共政策来控制市场失灵和强化竞争和约束现在市场竞争的所谓市场权力就是“market power”，我们可以看梯若尔的诺贝尔奖获奖的演讲，那个演讲的题目就叫《市场失灵与公共政策》，他一上来就说，经济学家都认为市场经济最大的优越性，就是通过竞争来保证资源的优化配置和效率的提高。但是完全竞争几乎是不可能存在的，所以就需要用公共政策，也就是产业政策来控制市场失灵，来约束市场权力，约束market power，总而言之就是强化竞争，公共政策他就是要设法控制市场失灵，不让市场失灵，达到一个强化竞争的目的。

　　菲利普阿吉翁也是在产业经济学里后起的新星，他在这方面做了很多有益的工作，按照他的说法，管理得当的产业政策，尤其是有利于促进竞争的产业政策可以促进生产率的增长，如果没有产业政策，富有创新精神的企业，可能就会选择在不同产业去经营来避免同类产品之间的激烈的竞争，从而形成较高的产业集中度。

　　而税收减免或者其他税收补贴，鼓励企业在同一产业部门经营的产业政策，就可以降低盈利的目标，增强企业创新的动力。因此，设计得当的产业政策，能够催生创新，促进生产率的增长，而且在这个方面竞争和产业政策能够相互补充。

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